基層減負，切忌用官僚主義反形式主義！

近日，河南上蔡縣“農(nóng)婦70畝小麥必須用手割”事件引發(fā)社會廣泛關注。河南省污染防治攻堅戰(zhàn)領導小組6月7日發(fā)布通報稱，上蔡縣城市管理綜合執(zhí)法局阻止農(nóng)戶機收小麥，是不作為、亂作為，是官僚主義形式主義的現(xiàn)實表現(xiàn)，將責成嚴肅查處、嚴厲問責。上蔡縣對此回應稱，在有些方面工作有所欠缺。字里行間，可以看得出上蔡縣多少有點無奈和委屈。

河南電視臺的報道畫面

有消息說，上蔡縣政府早在5月27日就發(fā)出通告，要求公園內游樂設施的業(yè)主和農(nóng)作物的農(nóng)戶自行清理。對違規(guī)占地70畝的農(nóng)作物主人，城管局多次勸阻其不要在公園里種小麥，為了其免受損失，也未采取強制措施。一直到農(nóng)戶聯(lián)系到電視臺曝光，城管局也未損害其利益。

河南省污染防治攻堅戰(zhàn)領導小組發(fā)出的通報文本，似乎也沒有錯誤。但從上蔡縣的解釋看，當?shù)卣]有如省里通報的那樣急功近利、做表面文章。從后續(xù)披露的信息看，上蔡縣受輿論抨擊，并被全省通報批評，相關部門和人員還可能被追責。

在筆者看來，上蔡縣的處境，恰恰是基層政府在治理實踐過程中負重前行的典型表現(xiàn)。對于這樣的處理結果，在基層恐怕難服人心。至于說為什么不服，一句話概括：用官僚主義反對“形式主義”，不僅不能解決不作為亂作為的問題，可能還會加劇形式主義的再生產(chǎn)。

（一）

省里的通報稱，在污染防治攻堅戰(zhàn)中，要始終把群眾利益放在第一位。問題是，對于執(zhí)行者而言，“群眾利益”并不是一句套話，必須具體問題具體分析。群眾利益應該是整體利益，而非個別群眾的利益；應該是長期利益，而非短期利益。據(jù)悉，上蔡縣“收割麥子”的70畝地地處公園，早在20多年前即已征收，并已完成補償手續(xù)。當事農(nóng)婦劉某是違法占地。有關部門多次勸阻劉某，但無效。一直到5月份，有關部門還公告要求自行清退，但劉某熟視無睹。地方政府為了避免農(nóng)戶損失，未采取強制措施。要說上蔡縣為了環(huán)保而不顧及群眾利益，可能有點勉強。

上蔡縣有關人員在回應時說，在污染防治中為了多數(shù)人利益，少數(shù)群眾的利益會受損。這是一句大實話。不明就里的人站著說話不腰疼，說憑什么就讓某個群眾利益受損？問題是，又憑什么讓大部分群眾利益受損？

所有公共政策，只要保持了公共性，實現(xiàn)了整體利益，都是值得去做的。這些年來，“鄰避效應”事件不知不覺地蔓延開來。誰都在享受通訊便捷的好處，但誰都不希望在自己的屋頂上建信號塔；誰都希望城市干凈整潔，但誰都不希望自己的小區(qū)旁邊有個垃圾處理廠。反過來，“事不關己、高高掛起”的現(xiàn)象到處都是。

所以面對出現(xiàn)的問題，政府官員絕不能簡簡單單一句“重視群眾利益”應付了事，而要撲下身子，深入調研，真真切切拿出辦法化解群眾難題。

（二）

這些年來，污染防治已是三大攻堅戰(zhàn)之一。防治效果如何，是衡量地方治理績效的重要標志，也是關系到地方主官的政治前途。就在上蔡事件發(fā)生之前的6月5日，隔壁信陽市在全市環(huán)境污染防治攻堅推進會上，市委、市政府對潢川縣、商城縣水環(huán)境質量惡化問題進行通報，并嚴肅追責，57名干部被問責。兩個縣的縣委書記、縣長還在大會上作檢討，說是給全市丟臉了。試想，這種重壓之下，哪個地方主官敢不重視污染防治？在污染防治上，正確的政績觀當然是要堅持標本兼治、系統(tǒng)施治，這個誰都清楚。問題是，標本兼治需要時間；上級會給時間么？

筆者這幾年在基層跑得多，了解一些地方官員的心態(tài)。上級對下級的口頭禪就是，“我在被追責之前，一定先追責你”；“出了事，誰都保不了”。所以，但凡追責，一處理就是一片。

平心而論，上蔡縣在污染防治過程中，是做了大量工作的。城管執(zhí)法局并未阻止農(nóng)戶收小麥，而是不讓普通收割機收。而這個政策背景是，當?shù)卣谕茝V環(huán)保型收割機。試想，要是環(huán)保型收割機推廣成功，對于上蔡這個糧食主產(chǎn)區(qū)而言，怎么著都算是實現(xiàn)“源頭治理”了吧？這次，上蔡縣唯一的失誤就是，工作做得不夠細致，城管局在勸阻農(nóng)戶不用普通收割機時，應該協(xié)調環(huán)保型收割機。事實上，上蔡縣也知錯就改，媒體曝光后第一時間就聯(lián)系到了環(huán)保型收割機幫忙農(nóng)戶收割。

（三）

實事求是講，這些年，地方政府具備了很強的大局觀和全局意識。就拿污染防治來說，要是地方?jīng)]有大局觀和全局意識，怎么會有足夠的動力來關停轄區(qū)的污染企業(yè)？哪怕是對上蔡縣這樣的農(nóng)業(yè)大縣而言，基層干部這些年也是夠拼的。但大局意識也要具體問題具體分析，什么是大局，怎么做才算是大局觀念，得放在具體情境中去理解。具體到上蔡縣“農(nóng)婦70畝小麥必須用手割”這件事，如果聯(lián)系到地方政府有關部門的前后做法，筆者覺得他們是挺有擔當?shù)?，也是具有大局觀念和全局意識的。

近年來，基層負擔重已經(jīng)成為嚴重影響基層治理績效和干部擔當作為的主要因素。筆者在各地調研發(fā)現(xiàn)，基層干部其實并不抱怨做實事帶來的負擔。因為，脫貧攻堅、污染防治和掃黑除惡等工作，無一例外都是造福一方、惠及百姓的大事。能夠參與這些大事，基層干部覺得是一種榮光。況且，和上世紀90年代的計劃生育、稅費征收等諸多“與民爭利”等事比起來，這些工作帶來的負擔，實在不算什么。

很大程度上，當前基層負擔重，不是因為實事多帶來的負擔，而是形式主義制造的負擔。與過去不一樣的是，當前的形式主義或許表現(xiàn)差不多，卻有完全不一樣的邏輯。

過去的形式主義往往是“上有政策、下有對策”的產(chǎn)物，是基層逃避上級監(jiān)督的手段。因此，過去反形式主義是保持政策通暢，維護大局的必要措施。然而，就筆者觀察，當前基層的絕大多數(shù)形式主義，多數(shù)不是基層自己愿意做的，一定程度是上級官僚主義造成的。

（四）

概而括之，這些新型形式主義，產(chǎn)生渠道主要有以下幾個：

一是合規(guī)性證明。進入21世紀以來，上級對下級的控制權逐漸增加。隨著治理技術的發(fā)展，上級對下級的控制不僅表現(xiàn)在目標控制上，還逐漸深入到了過程控制。用基層干部的話說，不僅事要做成，還要做得“規(guī)矩”。導致的結果是，基層不僅要花大精力做實事，還要花同樣多的精力來“證明”自己做了事。結果是，基層“內務”工作急劇增加，做材料、開會、照相，雖人人都知是形式主義，卻深陷其中無法自拔。

二是不切實際的政策導致的“一刀切”。平心而論，行政體系天然具有惰性，如不加以動員，輔以有效的監(jiān)督，很難實現(xiàn)政策意圖。尤其是像污染防治這樣的大事，和地方政府的經(jīng)濟發(fā)展目標有點“相左”，地方政府不大愿意執(zhí)行。因此，污染防治多年，但效果不彰。沉疴用猛藥，借助政治勢能和“一刀切”的方法來增強政策剛性，有時也是不得已的選擇。然而，如果什么事、任何時候都用“一刀切”，就必然產(chǎn)生形式主義。很多基層干部都不同程度地被裹挾到形式主義工作中，且還承擔著問責壓力。對此，基層干部是深惡痛絕的，卻也無可奈何。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說，這些年“做了很多連自己都瞧不上的形式主義工作”。

三是命令主義。官僚主義的典型表現(xiàn)是，不顧實際向下級發(fā)號施令，是為“命令主義”。實事求是是黨的政策的生命線，偏離這一路線，就會鬧笑話。如果有關方面只看到問題的表面，只聽一面之詞，在沒有做詳細調查的情況下，就妄下結論，就變成了主觀主義和命令主義。

四是尾巴主義。官僚主義的另一表現(xiàn)是，不具體問題具體分析，“隨大流”，這是“尾巴主義”。有關部門完全無視基層復雜性，死守“政治正確”，以為“群眾”就是天然正確的，全然不顧辯證法——群眾也有先進、中間、落后分子；跟隨輿論向導，成為輿論和上級的“復讀機”，不可避免地淪為真正的群眾“尾巴”。

五是逃跑主義。官僚主義還有一個表現(xiàn)是，遇事不擔當，首先想到“自保”和避責。本來，下級出了問題，上級要幫助，要主動分擔責任。然而，有關部門在事情一出來，就想著撇清責任，將所有問題都推向基層，讓基層獨自承擔。這是向上級表態(tài)，還是要給輿論一個交代？無論如何，這都犯了逃跑主義錯誤。

基層對形式主義已經(jīng)到了無法忍受的地步。形式主義的根源不完全在做形式主義工作的人，而是在官僚主義作風。切忌用官僚主義反形式主義，否則，必將制造更多的形式主義。中央提倡建立容錯糾錯機制，哪怕有問題，也留點時間和空間給基層解釋和改錯。

作者：呂德文（武漢大學社會學系研究員）