臺灣地區(qū)檢察官員額的配置與“入額”標(biāo)準(zhǔn)

萬毅

檢察官員額制,表面看來似乎僅僅是一項關(guān)乎檢察官人數(shù)規(guī)模、功能較為單一的制度設(shè)計,但實際上其設(shè)計和運作仍然貫穿和體現(xiàn)了檢察權(quán)運作的基本原理。我國臺灣地區(qū)實行檢察官員額制經(jīng)年,積累了較為豐厚的制度和實踐經(jīng)驗,解讀其中的關(guān)鍵性制度設(shè)計,對于我們當(dāng)前正在進(jìn)行的檢察官員額制改革不無裨益。

檢察官員額的配置屬于司法行政權(quán)的范疇

在臺灣地區(qū),“司法官”的概念包括法官、檢察官,兩者同時被歸入“中央政府”機關(guān)公務(wù)人員的范疇,因而,法官和檢察官的員額數(shù)受“中央政府機關(guān)總員額法”的調(diào)整(臺灣地區(qū)的法官被列為其中的第三類人員、檢察官被列為第四類人員)。實務(wù)中,臺灣地區(qū)的“中央政府機關(guān)總員額法”僅明確規(guī)定了第三類人員和第四類人員員額總數(shù)之上限,至于各級法院法官和檢察署檢察官的員額數(shù)具體如何配置,則由其各自所屬一級機關(guān)(即“司法院”和“行政院”)在員額總數(shù)內(nèi)自行往下分派。

臺灣地區(qū)踐行孫中山先生倡立的“五權(quán)憲法”理論,強調(diào)行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、彈劾權(quán)、考試權(quán),各自獨立運作并互相監(jiān)督制衡。其中,臺灣地區(qū)的檢察機關(guān)雖然在功能上被視為廣義的司法機關(guān)的范疇,但在組織體系上卻歷來隸屬于“行政院”的“法務(wù)部”,因而,與臺灣地區(qū)各級法院配置的法官員額數(shù)由“司法院”在“中央政府機關(guān)總員額法”規(guī)定的最高限額內(nèi)自行決定不同,臺灣地區(qū)“最高法院檢察署”以及地方各級法院檢察署所應(yīng)配置的檢察官員額數(shù),并非檢察機關(guān)可自主決定之事項,而被視為司法行政權(quán)的范疇,只能由檢察系統(tǒng)名義上的主管行政上級——“行政院”(“法務(wù)部”并非一級機關(guān))來決定。實務(wù)中臺灣地區(qū)“最高法院檢察署”和地方各級法院檢察署應(yīng)配置之檢察官的員額數(shù),均由“法務(wù)部”核定后報“行政院”人事行政總處決定。

此外,由于臺灣地區(qū)的檢察官還需要通過法官、檢察官資格考試后錄取,因此,若檢察機關(guān)內(nèi)部因為檢察官離職、退休等出現(xiàn)員額空缺時,或者需要新增加檢察官員額時,“法務(wù)部”還需要會辦“考試院”的“考選部”,提出需要增補的員額數(shù)并協(xié)商確定考試錄取人數(shù)。

檢察官員額數(shù)的計算方法和標(biāo)準(zhǔn)

在臺灣地區(qū),根據(jù)案件數(shù)來確定各級檢察機關(guān)應(yīng)配置之檢察官的員額數(shù),被認(rèn)為是最公平、合理的方法,因而,實務(wù)中各級檢察機關(guān)的檢察官員額數(shù),基本是參考案件數(shù)來確定的,且每年都在調(diào)整、變化。其中,臺灣地區(qū)“最高法院檢察署”以及花蓮(東)、臺中(中)、臺南(南)等三個高分檢,因為并不直接承辦基層案件,因而其檢察官員額數(shù)總體上是相對固定的(2015年,“最高檢察署”檢察官員額數(shù)為19人、高分檢檢察官員額數(shù)為181人,共200人,但“最高檢察署”特偵組檢察官不占“最高檢察署”的員額),每年略有微調(diào)但變化不大。實務(wù)中其檢察官員額數(shù)的調(diào)整,主要取決于各年度“換防”、調(diào)動的檢察官人數(shù)的多寡。臺灣地區(qū)“法務(wù)部”每年在對“最高法院檢察署”和高分檢檢察官進(jìn)行例行調(diào)動時,亦會根據(jù)當(dāng)年度的調(diào)升人數(shù),適度作出調(diào)整、平衡,但原則上都控制在核定的檢察官員額數(shù)之內(nèi)。

至于處于基層的各地檢署的檢察官員額數(shù),則因為案件數(shù)量的多寡而有分級別,原則上直接承辦的案件數(shù)量越多,配置的檢察官員額數(shù)也就越多。例如,臺北地檢署是目前臺灣各地檢署中檢察官員額數(shù)最多的,蓋因其直接承辦的案件數(shù)(一年三萬多件)在臺灣號稱第一。雖然根據(jù)案件數(shù)配置檢察官員額數(shù),是相對公平、合理的方案,但亦并非絕對,因為對于檢察官的辦案工作量計算而言,除了案件數(shù)量之外,案件本身的疑難、復(fù)雜程度,也是一個重要因素。例如,金門地檢署與臺北地檢署相比,前者規(guī)模遠(yuǎn)小于后者,無論如何計算,金門檢察官的辦案數(shù)量和難度,都絕對無法和臺北檢察官相比。目前臺灣各地檢察署的檢察官員額總數(shù)為1161人(2014年),由于實踐中案件量每年都在發(fā)生變化(總體上呈上升態(tài)勢),因而臺灣地區(qū)各地檢署的檢察官員額數(shù)每年都要檢討,通常像臺北地檢署這樣的大署,案多又繁雜,每年都會向其主管上級“法務(wù)部”申請增加檢察官員額,但成與不成、給與不給,就要看“法務(wù)部”的評估和態(tài)度了。

檢察官如何才能“入額”

根據(jù)臺灣“法官法”的規(guī)定,所謂“檢察官”一職,包括了候補檢察官、試署檢察官和實任檢察官。臺灣地區(qū)的候補檢察官、試署檢察官本身也屬于檢察官序列,是員額制內(nèi)的檢察官,具有獨立辦案權(quán)(實務(wù)中,候補、試署檢察官一般只承辦簡單案件)。

在臺灣地區(qū),經(jīng)法官、檢察官考試及格,即有資格被任用為候補檢察官。臺灣地區(qū)的“法務(wù)部”內(nèi)設(shè)有檢察官遴選委員會,通過檢察官資格考試者,經(jīng)檢察官遴選委員會任用即可擔(dān)任候補檢察官,任用為候補檢察官即可視為“入額”。候補檢察官的候補期間為五年,候補期間屆滿,應(yīng)陳報“法務(wù)部”送請檢察官人事審議委員會審查其服務(wù)成績(包括學(xué)識能力、敬業(yè)精神、辦案品質(zhì)、品德操守及身心健康情形),審查及格者予以試署,即擔(dān)任試署檢察官,試署期間一年。試署期滿時,再陳報“法務(wù)部”送請檢察官人事審議委員會審查,審查及格者,開始擔(dān)任實任檢察官。經(jīng)檢察官人事審議委員會審查為不及格的,應(yīng)予兩年之內(nèi)再予考核,報請審查,仍不及格時,停止其試署、候補并予以解職。

此外,根據(jù)臺灣地區(qū)法官法的規(guī)定,曾任公設(shè)辯護人六年以上,或者曾實際執(zhí)行律師職務(wù)六年以上,成績優(yōu)良,具擬任職務(wù)任用資格,又或者公立或經(jīng)立案之私立大學(xué)、獨立學(xué)院之法律系或其研究所畢業(yè)曾任教育部審定合格之大學(xué)或獨立學(xué)院之專任教授、副教授或助理教授合計六年以上,講授主要法律科目二年以上,有法律專門著作,具擬任職務(wù)任用資格的,經(jīng)遴選為檢察官的,先任用為試署檢察官,試署期間兩年,試署期滿時,陳報“法務(wù)部”送請檢察官人事審議委員會審查,審查及格者,始授實任檢察官。因此,對于上述人等而言,其被任用為試署檢察官即可視為“入額”。

至于曾經(jīng)擔(dān)任候補、試署、實任法官或檢察官,又經(jīng)遴選為檢察官的,則應(yīng)分別任用為候補、試署、實任檢察官。例如,之前曾任試署檢察官,但隨后離職,后又被遴選為檢察官的,則仍應(yīng)任用為試署檢察官,其被任用為試署檢察官即視為“入額”。

檢察長是否“入額”

在臺灣地區(qū),關(guān)于檢察長是否“入額”的問題,是個偽命題。因為,在臺灣地區(qū)檢察機關(guān)的組織體系中,檢察長一職是由檢察官兼任的,即檢察官兼任檢察長,這意味著臺灣地區(qū)的檢察長在法律上具有雙重身份:首先,他(她)是檢察官,具有檢察官身份,即檢察長如同其他檢察官一樣,享有“法律”賦予檢察官的所有職權(quán),他可以檢察官的身份親自承辦具體案件(這是檢察長行使職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán)的基礎(chǔ));其次,他(她)是檢察機關(guān)的首長——檢察長,他依“法”享有對本機關(guān)內(nèi)部的最高行政事務(wù)管理權(quán)和最高業(yè)務(wù)指揮權(quán)。因而,臺灣地區(qū)的檢察長一定是“入額”的,因為,若非員額制內(nèi)的檢察官,則他(她)根本沒有擔(dān)任檢察長的資格和可能。

臺灣地區(qū)之所以強調(diào)檢察長必須“入額”,只能由員額制內(nèi)的檢察官兼任檢察長,是因為“檢察長”一職,不僅是臺灣檢察機關(guān)內(nèi)部的最高行政職位和職級,同時還享有對所屬檢察官承辦之檢察業(yè)務(wù)的指揮監(jiān)督權(quán)和職務(wù)收取、轉(zhuǎn)移權(quán),系檢察權(quán)運行的最高指揮層級,若檢察長不“入額”、不具有檢察官身份,則根本無法行權(quán),所謂“檢察長”一職也就名不副實。更為嚴(yán)重的是,檢察長不“入額”,可能導(dǎo)致檢察機關(guān)因為缺乏最高指揮官和決策者而陷入盲動和混亂。故而,檢察長必須入額,只能由檢察官兼任檢察長。這一點也是檢察機關(guān)區(qū)別于一般行政機關(guān)之處。

但要注意的是,在臺灣地區(qū),檢察長雖然要“入額”,但原則上并不承辦具體案件,臺灣地區(qū)“法務(wù)部”既不硬性要求檢察長必須親自辦案,實務(wù)中也不考核檢察長的辦案量,這是因為,首先,由于角色和職能的差異,“檢察長”一職主要承擔(dān)著檢察機關(guān)內(nèi)部的行政事務(wù)管理職責(zé)和業(yè)務(wù)指揮監(jiān)督職責(zé),因而,辦案并非其核心工作,甚至不是其主要工作。辦案能力強,并不能表明其就是一個合格的檢察長,相反,檢察長應(yīng)當(dāng)將其主要精力放在檢察機關(guān)內(nèi)部的行政事務(wù)管理和業(yè)務(wù)指揮監(jiān)督上,判斷、考核一位檢察長是否稱職,關(guān)鍵是看其對檢察機關(guān)內(nèi)部的行政事務(wù)管理和檢察業(yè)務(wù)的指揮監(jiān)督是否到位,而不是親自辦案的數(shù)量。其次,臺灣地區(qū)雖然并不強調(diào)檢察長親自承辦案件,但因為其需要履行業(yè)務(wù)指揮監(jiān)督職責(zé),對一線檢察官承辦的具體個案行使指揮監(jiān)督權(quán),因而實際上檢察長很多時候也在辦案,只不過并非直接承辦案件而是指揮辦案,對于偵查案件而言,指揮辦案可能比具體承辦案件更為重要。當(dāng)然,在特殊情況下,例如,檢察長對案件行使職務(wù)收取權(quán)時,檢察長亦可親自承辦該案件,但這在臺灣司法實務(wù)中相當(dāng)少見,即使檢察長不同意承辦人的意見,也更多是行使職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán),即將爭議案件移轉(zhuǎn)由其他檢察官承辦,而甚少自行接辦,這主要是基于工作精力和工作重點方面的考慮。

檢察官員額與檢察官職務(wù)相分離

在臺灣地區(qū),檢察官是一項法律(司法)職務(wù),而檢察官員額則是一個配置于檢察署的工作崗位,兩者是相對分離的,檢察官調(diào)離其工作崗位,并不會導(dǎo)致其法律職務(wù)的解除。例如,檢察官個人可能因為調(diào)派司法研修所擔(dān)任教習(xí)或調(diào)任“法務(wù)部”從事行政管理工作而離開原工作的檢察署,脫離辦案崗位。此時,該檢察官因為已經(jīng)離開原檢察署并脫離辦案崗位,不可能再占據(jù)原檢察署的檢察官員額,原檢察署遂出現(xiàn)員額空缺,“法務(wù)部”可能會從其他地方調(diào)任檢察官來填補這一空缺。但另一方面,被調(diào)職的檢察官的法律職務(wù)卻并不會因此而被解除,他(她)仍然將享受檢察官的薪酬包括司法加給。這表明,臺灣檢察官的法律職務(wù)與員額是脫鉤的,只要檢察官的法律職務(wù)未被解除,即使未在辦案崗位,仍然將享受檢察官的薪酬待遇。

之所以如此規(guī)定,一方面是嚴(yán)格貫徹對檢察官的司法獨立性保障,即檢察官的法律職務(wù)受法律保護,一經(jīng)任用,非法定理由不得免除。另一方面,檢察官之所以從辦案崗位調(diào)任行政崗位工作,本身系受上級指揮、調(diào)派之結(jié)果,換言之,檢察官是服從上級指令轉(zhuǎn)任行政工作,并非貶黜,怎么能夠因為檢察官服從上級指揮、調(diào)派,反而降低其薪酬待遇呢?若是如此,上級完全可能借調(diào)派工作崗位之名行“打壓”檢察官之實。況且,在同一機關(guān)內(nèi)部,具有同樣身份和資歷之人,卻僅僅因為工作崗位不同,即導(dǎo)致薪酬待遇上的較大差距,也容易滋生內(nèi)部矛盾,使士氣低落。當(dāng)然,如果檢察官的法律職務(wù)被解除或檢察官個人自行辭職(即辭去其法律職務(wù)),則自當(dāng)不再享受檢察官的薪酬待遇。